從“國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡”到“美國制造”——美國制造業(yè)戰(zhàn)略的延續(xù)與變化

作者：朱煥煥，陳　志——中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院  

南極熊導讀：本文分析了美國制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡建設在計劃宗旨、領域布局、技術路線制定和創(chuàng)新生態(tài)打造等方面呈現(xiàn)出的新變化和新特點，并結合美國的相關經(jīng)驗，對加強中國制造業(yè)創(chuàng)新中心建設提出了措施建議。本文來自：科情智庫，原文來自《全球科技經(jīng)濟瞭望》2019年第2期。

2018年9月，美國發(fā)布了最新“美國制造”年度報告，對美國制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡的建設情況進行了總結，并指出了下一步的發(fā)展路線。針對“美國制造”年度報告的重點，本文分析了美國制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡建設在計劃宗旨、領域布局、技術路線制定和創(chuàng)新生態(tài)打造等方面呈現(xiàn)出的新變化和新特點，并結合美國的相關經(jīng)驗，對加強中國制造業(yè)創(chuàng)新中心建設提出了措施建議。

21世紀初，隨著全球產(chǎn)業(yè)轉移浪潮不斷推進，美國本土制造業(yè)不斷外流，“產(chǎn)業(yè)空心化”問題不斷凸顯，2010年中國制造業(yè)增加值超過美國，成為名副其實的世界第一“制造大國”……美國制造業(yè)的全球領先地位受到威脅。為了重建制造業(yè)的全球領導力和競爭力，美國政府開始用“后工業(yè)化”的思維反思其制造業(yè)發(fā)展，相繼頒布和實施了一系列產(chǎn)業(yè)復興計劃。如，2009年12月頒布了《重振美國制造業(yè)框架》，通過財政支持、投資引導、稅收減免等方式，支持制造業(yè)尤其是先進制造業(yè)發(fā)展，但收效甚微。美國總統(tǒng)科技顧問委員會（PCAST）發(fā)現(xiàn)，導致美國制造業(yè)競爭力下降的因素，并不在于高昂的勞動力價格——德國的工資比美國高30%至40%，但其制造業(yè)仍然一枝獨秀——關鍵問題還是基礎科研和商業(yè)化生產(chǎn)之間的空缺，即傳統(tǒng)的“死亡之谷”。2011年總統(tǒng)科技顧問委員會向國會提交了《確保美國在先進制造業(yè)的領導地位》的報告，并最終推動國會通過了“先進制造業(yè)伙伴計劃”和“振興美國制造業(yè)和創(chuàng)新法案”，在此基礎上，國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡（NNMI，2016年9月更名為“美國制造”，Manufacturing USA）設想被提出并于2014年以法案形式確定下來。計劃旨在通過建立關鍵領域的研究所來聚集工業(yè)界、學術界、國家實驗室、聯(lián)邦和地方政府等多個主體，建立和完善創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，并通過公私合作伙伴關系（PPP）促進非政府投入，加快美國先進制造能力發(fā)展，從而提高美國制造業(yè)的競爭力。

1、金融危機以來美國制造業(yè)的戰(zhàn)略變化與緩慢復蘇
“去工業(yè)化”時代，美國產(chǎn)業(yè)加速向金融、房地產(chǎn)、服務業(yè)等虛擬經(jīng)濟領域轉移并逐漸過度依賴，同時本土制造業(yè)不斷向新興發(fā)展中國家外流，“產(chǎn)業(yè)空心化”趨勢加重。2008年全球金融危機后，美國開始反思虛擬經(jīng)濟過度發(fā)展帶來的弊端，逐漸認識到振興實體經(jīng)濟對優(yōu)化國民經(jīng)濟結構和撐起國民經(jīng)濟脊梁的重要作用，并大力推行鼓勵科學創(chuàng)新、出臺量化寬松政策、培養(yǎng)大量人才、吸引高技能人才移民、推行新能源政策、促進出口等“制造業(yè)回流”戰(zhàn)略，鼓勵和引導部分海外制造業(yè)遷回本土發(fā)展，力圖重建和強化其在制造業(yè)領域的競爭優(yōu)勢�？v觀危機以來美國制造業(yè)的戰(zhàn)略與發(fā)展，大致經(jīng)歷了奧巴馬政府從著力降低制造業(yè)成本到強調制造業(yè)技術創(chuàng)新的“國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡”建設，再到特朗普政府強調技術商業(yè)化能力的“美國制造”3個階段。

在多種政策驅動和加持下，美國制造業(yè)開始緩慢復蘇。從制造業(yè)規(guī)模來看，2009—2017年美國制造業(yè)增加值緩慢增長，2016年達到了1.91萬億美元，已基本與危機前最高水平持平（見圖1）。從制造業(yè)比重情況來看，2008—2017年美國制造業(yè)增加值比重一直保持在11.6%~12.3%之間（見圖2），美國服務業(yè)的迅速發(fā)展使得制造業(yè)產(chǎn)值比重尚未達到危機前的水平，但一直是僅次于金融保險、專業(yè)性商業(yè)服務的第三大產(chǎn)業(yè)。從制造業(yè)成本來看，波士頓咨詢于2015年發(fā)布的《全球制造業(yè)的經(jīng)濟大挪移》報告顯示，美國制造成本正變得越來越低廉，商品平均成本只比中國高5%。從全球制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈來看，美國依然是全球制造業(yè)強國，占據(jù)了大多數(shù)的產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)。如，以智能手機為例，市場調研機構Counterpoint發(fā)布的2018年全球智能手機品牌的利潤分布情況顯示，盡管iPhone銷量增速出現(xiàn)停滯，但其依然是全球最賺錢的智能手機，2018年第二季度占據(jù)了全球智能手機市場62%的利潤，而排名第二的三星只有17%。

2、“美國制造”計劃背后的四大戰(zhàn)略調整
與原型“國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡”更加強調提升制造業(yè)創(chuàng)新能力不同，“美國制造”更強調技術創(chuàng)新的商業(yè)化。最新年度報告顯示，2017財年（美國政府的財年為每年10 月1 日至次年9 月30日），“美國制造”在創(chuàng)新網(wǎng)絡構建、聯(lián)邦資金撬動、研發(fā)項目規(guī)模、創(chuàng)新生態(tài)建設等方面取得了重要進展：

（1）創(chuàng)新網(wǎng)絡不斷擴大。在能源部、國防部和商務部的資助下，新增智能制造的清潔能源制造創(chuàng)新研究所（Clean Energy Smart Manufacturing Innovation，CESMII）、先進組織生物制造創(chuàng)新中心（Advanced Regenerative Manufacturing Institute, BioFabUSA）、先進機器人制造中心（Advanced Robotics for Manufacturing Institute, ARM）、國家生物制藥創(chuàng)新中心（The National Institute for Innovation in Manufacturing Biopharmaceuticals, NIIMBL）、過程強化部署快速推進中心（Rapid Advancement in Process Intensification Deployment Institute, RAPID）和節(jié)能減排創(chuàng)新中心（Reducing Embodied-Energy and Decreasing Emissions, REMADE）6家創(chuàng)新機構，機構總數(shù)達到14家（見表1）。

（2）聯(lián)邦資金的杠桿作用不斷提升。2017財年，研發(fā)項目經(jīng)費總額為2.985億美元。其中，聯(lián)邦經(jīng)費1.207億美元，非聯(lián)邦匹配投資1.778億美元，匹配比例接近1.5∶1，超過了計劃預定的1∶1的資金匹配目標。

（3）研發(fā)項目不斷增加。2017財年，正在進行的研究項目數(shù)量達到了273項，與上財年相比增長了42.5%。

（4）創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)不斷完善。與上財年相比，會員總數(shù)增長50%以上，達到了1 291個。協(xié)會成員繼續(xù)保持多樣性，其中包括844所制造工廠、297所教育機構（大學、社區(qū)學院和其他學術機構）以及150個其他實體（聯(lián)邦、州和地方政府、聯(lián)邦實驗室，以及非防衛(wèi)組織）。產(chǎn)業(yè)成員仍以中小型企業(yè)為主，占總產(chǎn)業(yè)成員的比例達到了65%。

與國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡相比，不管是領域選擇，還是機構在創(chuàng)新鏈的布局，“美國制造”均呈現(xiàn)出了一些新變化、新特點。

一是更加強調通過創(chuàng)新實現(xiàn)本土化制造。
與奧巴馬政府通過國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡建設發(fā)展先進制造業(yè)和吸引高端制造業(yè)回流的策略不同，特朗普政府更強調將技術創(chuàng)新轉為規(guī)�；�、符合成本收益高績效的本土制造能力，并希望制造業(yè)的振興可以帶動更多的就業(yè)。從其不惜反對全球化、終止北美自貿(mào)協(xié)定，并多次威脅宣稱退出世界貿(mào)易組織等行動中可見一斑。


二是研究院的設立與領域的布局更加強調滿足軍民融合等重大戰(zhàn)略需求。
美國86%以上的醫(yī)療保健費用與慢性病有關，每年因心臟、腎臟、肝臟或胰腺等器官衰竭而死亡的人數(shù)達到75萬，為此該計劃專門新設立了美國先進再生制造創(chuàng)新中心，其在研的下一代組織構建及相關制造技術希望在為負傷士兵制造新皮膚、血液制品和器官的同時，為普通民眾提供改善健康狀況、降低成本的方法。美國先進功能織物研究所正在實施基于光的新一代通信系統(tǒng)，不僅便于軍事人員在秘密行動中更有效和安全地操作，還可用于在全球定位系統(tǒng)（GPS）無法運作的建筑物中進行民用搜索和救援操作。

三是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新相關的重大戰(zhàn)略與計劃的技術路線更加強調“自下而上”。
與國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡由聯(lián)邦政府確定技術路線和項目“自上而下”的技術路線模式不同，“美國制造”計劃更加強調充分發(fā)揮研究院在跨越“死亡之谷”、促進產(chǎn)學研一體化過程中所發(fā)揮的橋梁作用。具體來說，每一個制造創(chuàng)新方向都有一個研究院來針對這個焦點，集成產(chǎn)業(yè)界、學術界和政府合作伙伴，確定路線圖，充分利用現(xiàn)有的資源加強協(xié)作和合作投資。這種“自下而上”的技術路線制定模式更加貼近企業(yè)和市場需求，能夠極大地促進創(chuàng)新的商業(yè)化進程。


四是更加強調將科研機構作為平臺樞紐，打造產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。
“美國制造”計劃強調通過設置適用于各類機構和組織的多層次會員制度，將政府、企業(yè)、行業(yè)聯(lián)盟與協(xié)會、高等院校、社區(qū)學院、國家重點實驗室以及非營利性組織等納為會員，構建一個以特定先進制造技術為基礎、“政產(chǎn)學研”共同參與的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，使得創(chuàng)新技術甄別、技術路線選擇等更貼近產(chǎn)業(yè)需求（見圖3）。同時，計劃強調要加強研究機構與現(xiàn)有區(qū)域集群以及集群內部企業(yè)之間的聯(lián)系，提高創(chuàng)新成果的“知識溢出”。此外，計劃還強調要充分發(fā)揮平臺在標準制定、母工廠建設等方面的作用，以真正跨越“死亡之谷”。如，當前增材制造研究院正聯(lián)合美國國家標準協(xié)會（ANSI）和美國國家標準與技術研究院（NIST）等組織和成員，為加速增材制造規(guī)�；�生產(chǎn)開發(fā)一套通用的增材制造標準體系。數(shù)字制造與設計研究院通過“未來工廠”建設，搭建了一座連接工業(yè)伙伴和技術提供者的橋梁。

3、“美國制造”計劃對中國制造業(yè)創(chuàng)新中心建設的啟示與建議
近年來，我國制造業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，總體規(guī)模和綜合實力不斷增強，在國際市場中的競爭力不斷強化，但競爭優(yōu)勢領域大多集中在低技術產(chǎn)品領域，更多地表現(xiàn)為“揮汗如雨”類的競爭優(yōu)勢。黨的十九大強調，要深化科技體制改革，建立以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研深度融合的技術創(chuàng)新體系。制造業(yè)創(chuàng)新中心作為制造業(yè)創(chuàng)新體系的核心節(jié)點，是我國技術創(chuàng)新體系以及國家創(chuàng)新體系建設的重要組成部分。 因此，“美國制造”在領域選擇、創(chuàng)新鏈布局等方面呈現(xiàn)出的新特點，對我國制造業(yè)創(chuàng)新中心建設具有重要啟示和借鑒意義。

一是國家重大科研項目設置及平臺建設要進一步落實“三個面向”，強調需求導向和目標導向。首先，面向世界科技前沿，領域及平臺建設要注重夯實科技基礎，不斷增強自主判斷科研方向、自主預測技術路線的能力，勇于提出新的科研方向，營造寬容失敗、鼓勵試錯的創(chuàng)新氛圍。其次，面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場，領域選擇及平臺建設必須要更好地服務產(chǎn)業(yè)轉型升級和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，遵循科技創(chuàng)新及市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，著力提升科技創(chuàng)新成果轉移轉化能力。最后，面向國家重大需求，領域選擇及平臺建設要聚焦國家戰(zhàn)略問題，堅持有所為有所不為的基本原則，采取差異化策略和非對稱路徑，加強事關國計民生的重大科技攻關，著力突破“卡脖子”問題，促進創(chuàng)新成果更多地走進生產(chǎn)生活。

二是面向新一輪全球科技競爭，充分發(fā)揮國家科技創(chuàng)新基地與重大科研基礎設施的平臺和紐帶作用。充分發(fā)揮企業(yè)國家重點實驗室、國家工程研究中心、國家技術創(chuàng)新中心等技術創(chuàng)新與成果轉化類國家科技創(chuàng)新基地在共性重大技術研究和產(chǎn)業(yè)化應用示范等方面的作用。著重發(fā)揮其在重大科研基礎設施利用、科研試劑中試與工藝研發(fā)、技術標準等方面的作用，推進技術成果的轉化與應用。

三是面向全球產(chǎn)業(yè)競爭的新趨勢，國家重大科研機構與創(chuàng)新基地的建設要注重不斷完善產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。國家重大科研機構與創(chuàng)新基地建設要注重產(chǎn)業(yè)鏈資源整合，通過建立新型創(chuàng)新聯(lián)合體，將技術領域內的大中小企業(yè)、高校、科研機構串聯(lián)起來，形成“政產(chǎn)學研”協(xié)同合作的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，圍繞創(chuàng)新技術轉化和應用，加強領域內學術研討、信息共享、設施開放、項目合作等。

四是在重大科研計劃的組織實施中，賦予研究院所更多自主選擇和調整技術路線的權力，特別是項目實施期間，研究院所可以在研究方向不變、不降低申報指標的前提下自主、靈活地調整研究方案和技術路線。研究院所可以根據(jù)項目需要，按規(guī)定自主組建科研團隊，并結合項目實施進展情況進行相應調整。

作者單位：
朱煥煥，陳　志——中國科學技術發(fā)展戰(zhàn)略研究院